中央信访督查组工作人员下到田间地头了解情况。宁夏督查组供图。

    今年5月，经国家信访局局长办公会研究决定，中央信访工作联席会议办公室组成6个督查组，由国土资源部、住房和城乡建设部、国家信访局及新闻媒体、地方信访部门等派员参加，分赴山西、上海、江苏、海南、甘肃、宁夏等6省区市，对48件信访事项进行实地督查，并将督查结果在互联网上公开。

    这是中央信访督查组今年第三次实地督查。在案源选择上，本次督查的一大特点是督查案件首次由中央和地方双向选择，并首次吸纳人大代表和政协委员全程参与。

    京华时报记者全程跟随中央信访督查组宁夏组，通过听取汇报、查阅资料、查看现场、回访信访人、听取各方面意见建议等方式，对银川、中卫、固原三市8件信访事项进行实地督查。

    地方希望借力中央化解复杂问题

    5月中旬，西北内陆的宁夏开始显露出塞上江南的样子。黄河在这里画出柔和的弧线，润泽塞上沃野千里。伴随着经济增长连续13年超过全国平均增长水平，城乡面貌发生显著变化而来的，还有围绕征与拆、补与偿的纷争。

    在此次中央信访督查组实地督查的8件信访事项中，涉及城乡建设问题4件、土地征收问题3件、惠农补贴问题1件。其中6件由国家信访局筛选，2件由宁夏自治区信访局提供。

    “我们也有自己的‘小心思。宁夏自治区信访局有关负责人表示，他们向中央信访督查组推荐的两个案件都属于比较“棘手”又带有典型性的案件。希望借中央信访督查组实地督查的“东风”，促进化解一批积案，了却地方的“心病”。

    西吉县的“砖厂强拆案”就是一个典型例子。2005年，李贵田（化名）夫妇开了一家砖厂。2013年9月5日，当地政府组织相关部门强行将砖厂关闭并拆除。夫妇俩一口咬定：他们的砖厂各种手续齐全完备，不属于违法经营，强制拆除造成重大经济损失，要求赔偿经济损失。

    夫妇俩曾多次越级进京上访，直到督查组来到当地，要见他们的时候，俩人还在北京。听说中央信访督查组去了宁夏，才将信将疑离开北京。

    督查组分析，问题首先集中在砖厂建设、经营是否如夫妻俩所言手续完备？并由此展开细致的调查。

    2005年，李贵田向县国土局提出用地申请，县国土局经审核后给他颁发了集体土地使用证，该地为临时用地，使用期限至2007年10月，用途为工业用地。随后，县国土局又给他颁发了采矿许可证，有效期至2008年3月。县工商局基于以上手续，为他进行了工商注册登记。督查组认为，至此李贵田的各项手续应该说还是齐备的，但接下来的调查令人大吃一惊。

    经过多方比对，督查组发现，2008年3月，采矿许可证和安全生产许可证到期后，李贵田在未办理延期手续的情况下，竟提供了与原证照正本标注有效期限不一致的采矿许可证和安全生产许可证复印件，县工商局在没有进行合法性审查的情况下，稀里糊涂就通过了年检。县国土局、安监局等相关职能部门也没有及时制止其违法生产经营行为。

    直到2009年9月，县国土局再次为李贵田办理了采矿许可证延期手续，有效期至2011年9月。这次采矿许可证再次到期后，县国土局因其所建砖厂已处于城区规划区内，不符合产业发展要求，没有再为砖厂办理采矿证延期手续。问题是，县国土局和安监局再次“失守”，默许了其违规生产经营行为，造成砖厂一直生产经营到2013年9月的客观事实。而在这一切发生时，李贵田的临时用地手续早在2007年10月就已到期。

    事情的第二个焦点落在强拆上。夫妇俩表示，厂房拆除时厂内还有已经烧好的成品砖、砖坯，仅这一项就造成很大经济损失，但地方有关部门予以否认。中央信访督查组当即提出调取强拆时的录像资料一看究竟。结果在录像资料中，确实发现信访人反映情况有属实成分。

    根据进一步调查，督查组发现2013年6月，当地县政府发布了《关于依法关闭取缔非法机砖厂采砂厂的公告》，但自公告发布至9月联合执法强制拆除，有关职能部门未能依法、按程序及时履行法定职责，没有在其后两个多月时间里针对特定对象启动行政处罚程序。督查组认为，联合执法部门的行政执法程序存在问题。

    鉴于该信访事项成因的复杂性和处理决定法律依据的多样性，信访渠道难以界定各方责任、核定损失程度，并考虑社会效应和避免引发攀比，督查组尊重当地政府按照法定途径分类处理信访投诉请求，积极引导信访人通过法律渠道解决此问题的化解方案。并建议对信访人积极进行帮扶救助，帮他们寻找其他致富门路并提供便利。同时，督查组要求当地政府深刻反思依法行政过程中政府具体行政行为不规范、不到位、不衔接的问题。

    面对中央信访督查组的督查意见，西吉县政府承诺实现职能部门履行职责和群众生产经营行为的双向规范。按照“谁发证、谁负责”的原则，加大行政许可监管力度，并特别提出，纪检监察部门要及时介入调查。

    经过中央信访督查组逐层抽丝剥茧，事情的真相终于浮出水面：涉嫌违法的“民”和一再失职的“官”纠缠在一起，成了一对“难兄难弟”。

    人大代表和政协委员纳入督查组

    从人员组成上看，本次督查的一大特点是吸纳了人大代表和政协委员参加。在宁夏组的整个工作过程中，全国人大代表张仙蕊和全国政协委员牛维同的参与给大家留下深刻印象。

    来自基层的女代表张仙蕊是宁夏石嘴山市公安局副调研员、惠农区公安局副局长，曾在基层公安分局当过10来年国保大队长，对信访工作颇为熟悉。“她的群众工作能力很强，跟信访人沟通的过程中，我们也看到了她的耐心和技巧。有时候批评几句，群众也心服口服。”中央信访督查组宁夏组组长、国家信访局督查室副主任郭钦向说，张仙蕊在参与办案的过程中，常常给出“接地气”的化解招数。

    贺兰县农民年丰（化名）多年反映的土地征收问题，一直卡在他自称有80多亩地被征收，村干部却说他没有那么多地，双方各执一词。

    张仙蕊从证据入手，让年丰拿出证据，年丰从包里掏出一个记录着30多名村民名字、身份证号、手印的花名册，上面写着每个人的土地亩数，其中排在第二的人就是年丰，他名字后面的数字是：83.85亩。原村主任万明（化名）则称这份花名册系伪造，但并无证据证明。

    张仙蕊出了一招：农村的土地都挨着，让年丰的四邻分别出一份证明，东西南北四个角一碰，立刻便能知道年丰到底有多少亩地。“这就是一个普通的取证环节，事情并不复杂，但案子拖了这么久，说明基层工作不扎实、不细致。”张仙蕊说，她将撰写一份材料，呼吁人大关注信访工作中的监督。

    督查组里的政协委员牛维同，充分发挥了自己身为律师的优势，帮助督查组在法律层面查找地方工作存在的问题，对于应当纳入司法途径的信访问题，还积极向信访人宣传法律政策，引导信访人通过法律途径解决。

    农村新增耕地粮食补贴成大问题

    “这次宁夏反映的关于农村新增耕地粮食补贴问题是个大问题。”郭钦向说。两年多来，一直不断上访反映这一问题的人就包括中卫市某村60多岁的老汉冯兴（化名）。

    2013年1月以来，冯兴等村民先后到地方和国家信访局上访并写信反映情况，2009年至今，村里新增的7000多亩耕种面积，村民没有享受到粮食补贴。此前，当地镇政府向信访人作出书面答复，承认村民反映的情况属实，但称这一问题形成原因在于村民个人，并且指出“无政策依据无法解决”。

    冯兴等人对答复意见不满意，至今仍不断上访。

    何谓“村民个人原因”？中央信访督查组了解到，原来，2004年国家实行粮食补贴时，规定以农户二轮土地承包面积或农业税计税面积为补贴依据。当时部分村民因担心多缴农业税，确实瞒报、漏报了实际耕种面积。后来农业税取消，农民享受粮食补贴，享受补贴的土地面积就比实际耕种的土地面积少。

    那么这一问题是否如当地镇政府所言“无政策依据无法解决”呢？郭钦向带着全组，仔细查阅了大量政策文件，找到2014年3月宁夏自治区财政厅、农牧厅联合下发的《关于进一步完善对种粮农民直接补贴政策的通知》。这一通知里规定，“对于农户新垦耕地已连续耕种粮食作物三年的，自第四年起经市县政府确认可纳入补贴范围，其补贴资金由当地市县人民政府自行解决。在市县连续补贴两年后，可向自治区人民政府提出补贴申请，经自治区人民政府批准后纳入自治区粮食补贴面积范围”。

    显然，当地有关部门没有依照该文件落实对新增耕种面积的粮食补贴工作。郭钦向表示，中央一号文件连续多年聚焦三农，体现了国家对农业的重视，粮食补贴是种粮农民应当享受的惠民政策。

    “这个问题要有相关的政策，有了政策还要抓好落实，否则，这个问题一天不解决，还会有更多的人来反映。”郭钦向说。

    案例分析

    征地面积多年争执“罗生门”

    51岁的贺兰人年丰（化名）瘦高个子，戴一顶英文单词已经斑驳的黑色鸭舌帽。这几年，他重复越级进京上访。

    早在2008年，当地修建一项道路工程时，征用了年丰所在村子的土地，并给与补偿。在年丰的几个诉求中，其中较为核心的一个是：他称自己当年被征了80多亩土地，只对其中的32.8亩做了补偿。为了证明自己的话是真的，年丰掏出一份花名册给中央信访督查组看。在这份花名册上，有30多个人的被征用土地数量、身份证复印件和签名。其中第二个名字便是年丰，他名字后面的数字是83.85亩。说到自己的土地，年丰情绪激动了起来。

    到底有没有80多亩地？中央信访督查组为此约见了征地时在任的原村委会主任万明（化名）。不想事情发生了戏剧性的变化。

    说到年丰到底有多少亩地，万明的情绪也激动起来。

    万明称“80亩地”是个地名。据他说，村里在河堤东侧有两片地，南边的叫“八十亩”。他说年丰是受到律师的“教育”，才故意咬着这个名称说自己有80亩地。

    但在年丰早前的信访材料中，曾提到过这一事实。他指出，村里的两片地以一条水渠为界，南边叫“八十亩”，北边叫“洪坑”。但自己所称拥有的“80亩”是在水渠北侧的“洪坑”，非彼地名“八十亩”。

    更具戏剧性的是，了解当时情况的万明恰恰曾经因为年丰的举报，被查出违规套取占地补偿费190多万作为集体收入，虽发现并纠正及时，没有形成套取的事实，但在社会中造成不良影响，万明为此背了一个党内严重警告处分。

    一个农民，到底有多少亩地，这个原本应该很简单的问题，竟然多年都是“罗生门”，令人哭笑不得。

    中央信访督查组提出，要对年丰实际拥有土地的数量进行再核实，并将相关信息进行公示。

    对此，地方政府在整改措施中表示，将扎实做好征地核查工作，准确核查确认征地总亩数、信访人年丰被征土地面积等基本情况并公之于众。

    政府息事宁人花高价“安抚”

    33岁的信访人杨福生来自中宁县，他穿着一件印有猛禽图案的T恤大步走进信访室，在门口遇见地方信访部门的干部，还热情地打了个招呼。

    此前，国家信访局通过网络看到关于他的信访事项，在信访满意度调查一栏中，赫然写着“不满意”。被问及此，杨福生表示目前已对信访事项基本满意。随后他盯着眼前这些讲普通话的陌生人（中央信访督查组工作人员），犹疑、试探着又加了一句：“满意不满意，还要看人心。”

    杨福生基本满意的“人心”背后，是镇干部刘涛的“噩梦”。他们的“故事”，要从2008年说起。

    那一年，杨福生拿着村干部的一纸宅基地批示“白条”，在自家的基本农田上违规盖了房子。原说打算结婚使用，但一直没有居住。

    三年以后，一家企业来村里搞开发，这个消息在村里“炸”开了，一些村民开始在杨福生家旁边的土地上疯狂“种”房子，只为了多争取补偿。也有一些老实人，默默地看着这片土地上发生的一切。

    后来县国土局、住房和城乡建设局、宁安镇联合下发《责令限期拆除违法建筑通知书》，要求恢复土地原状，但没有一家自行拆除违建房屋。

    2012年8月17日，县政府组织有关部门依法对违法房屋进行了拆除，杨福生的房子就包含在其中。

    从2008年房子拔地而起，到2012年被要求拆除，其间并没有人来过问过，这让杨福生从心里并不认可自己盖的房子是违法建筑。

    一朝被拆，他开始参与集体进京上访。

    回忆起当时的压力，基层干部刘涛还心有余悸。他的左胳膊上有一个清晰的牙咬的血印。“拆违建的时候，有老百姓要去撞大车，我抱住了腰，结果被咬了一口。”说罢，他习惯性地微笑，随后笑容又僵在脸上。

    就在前一天，一个已经妥善处理了的信访事件中，信访人称缺钱，张嘴管他要10万元，未果。随后，他在单位门口生平第一次见识了“狼牙棒”的样子。他告诉自己，千万不能生气，一旦被激怒，就进入了“圈套”，周围的人在录像呢，“这些都没啥，习惯了，关键是压力顶不住。”

    和频繁上访的杨福生过了几招之后，政府部门“妥协”了，杨福生得到了他想要的。其他老实人诧异了。

    “个案的安抚，实际上是一颗定时炸弹，不知道啥时候就炸了。”这阵子，刘涛每天提心吊胆：万一引起周围村民攀比怎么办？

    “既然明知道是违建，为什么还要给予高额补偿？”中央信访督查组工作人员问。

    “这确实是一个教训。”一位县领导低声说。

    尽管信访人对事件本身已经“基本满意”，但中央信访督查组向当地提出的反馈报告中明确提出：当地有关部门采取息事宁人、做出妥协的做法，给处理类似问题埋下隐患。当地政府部门表示，将做好下一步土地征收拆迁补偿的风险防控工作，对承担的相应风险应做出研判，防止出现攀比等连锁反应。

    土地补偿标准不公引不满

    王翠花和田振辉夫妇自从走进信访室，面对中央信访督查组工作人员的第一秒就在抢话说。王翠花的语速越来越快，声调越来越高。丈夫田振辉拉了拉她的袖子：“说那么快，让人家怎么能听清楚？”

    “大姐，您别着急，您认真听大哥说。如果说得不全，你再补充。”督查组工作人员对王翠花说，顿时整个信访室安静下来。

    1983年，田振辉退伍回到灵武老家，除了几亩薄田一无所有。后来哥哥承包了村里的鱼塘，合同到期后把一部分水域交给他们经营。他们重新与村里签订了承包合同，承包期限为10年。

    回首养鱼之初，田振辉有些激动。筑一个坝就要3万元。他们实在没有钱，就自己靠苦力一铁锨一铁锨地干，一背篓一背篓地背料。鱼池开好后，夫妇俩借钱买了鱼苗，田振辉和妻子每天去打草喂鱼，一天要打满满的3手扶拖拉机。收鱼期，夫妇俩整天泡在齐腰深的水里捕鱼，一直到冬天水面结冰。机械又劳累的生活中，鱼塘成为他们生活的全部。

    直到2010年，当地实施工程建设征用土地，夫妇俩200多亩鱼池，只给了10万元补偿。2012年8月9日，王翠花以补偿标准过低为由，开始上访。

    经信访局与乡镇协调，一个月后，乡镇与夫妇俩签订《补偿协议》，又补偿了部分款项。这次账目详细列出了未到期合同收益损失、拦水坝土方补偿、房屋补偿、道路补偿、水利工程补偿等。

    拿到这笔钱的夫妇俩有点疑惑：“为啥最开始不能一次补偿到位？这里面是不是有什么‘鬼’？”

    原本以为，一切关于鱼池的疑问都会伴随着第二笔补偿款的发放而终结。直到夫妇俩听说自己邻家李峰的鱼池，补偿是自家的近6倍。他的补偿标准是什么？为什么会这么高？王翠花的信访之路再一次启动。

    “那么你们现在的主要诉求是什么？”督查组工作人员问。“我们不是说看人家补的多眼馋，我们就想知道为啥？我们是农民，不知道这里面是不是有‘鬼’？”田振辉道出了他们真实的诉求：要公开，要公正。

    然而事情几经辗转，直到王翠花把闺女嫁给了在信访的路上认识的邻县“访友”，直到她有了进京上访的专用漆皮黑包，直到她张口就要给人背诵《中华人民共和国土地管理法》……他们的生活都已打上了信访的烙印，真相依然没有到来。

    摸清楚情况之后，中央信访督查组要求调取李峰当年取得土地的有关材料，当地有关部门表示“肯定有”，但目前“不知道哪里去了”。

    中央信访督查组向当地明确提出：正面回应信访人，李峰的补偿情况应了解清楚，补偿标准要在村里公示。还信访人一个公开和公正。

    对此，当地政府部门承诺，将对李峰鱼池补偿标准及款项进行一次“回头看”，全面核实王翠花和李峰被征用鱼池、房屋、枣树等地上附着物的数量及补偿标准，最终结果将在村里进行公示。（文中信访人均使用化名）

    京华时报记者张然