制图/高岳

国土部批复淮安土地使用制度改革方案

退出宅基地住啥样房农民有话语权

作为土地使用制度改革内容之一的城乡建设用地增减挂钩，因个别地方出现强迫农民“上楼”等现象而饱受诟病。

土地使用制度改革一定会与农民利益相冲突吗?江苏省淮安市的经验是两者可以共赢。“农民退出宅基地后，想住什么样的房子农民有话语权。”淮安市在土地使用制度改革过程中所建立的“淮安模式”更加符合淮安农民的意愿。

“公有制性质不变、耕地红线不动、农民利益不损。”在淮安市市长曲福田看来，淮安市进行土地使用制度改革这三条是底线，必须坚守。

据曲福田介绍，作为苏北唯一试点城市，淮安市新型城镇化土地使用制度改革得到了国土资源部的批复。他说，到今年年底，淮安市将盘活利用存量建设用地总规模4.8万亩。

淮安试行宅基地有偿退出

淮安虽然地处经济发达的江苏省，但是，与苏南“长三角”相比，淮安仍属欠发达地区。

“淮安，过去是农区，农用地占比达到90%以上，84.1%是基本农田保护区。”曲福田说，淮安不仅开发强度低，而且，淮安的建设用地利用粗放，“有147万亩的台庄地，人均有400平方米的农村建设用地，这是极大的浪费”。曲福田告诉《法制日报》记者，怎么把更多的农村土地、低效利用土地能够转换到城市来，支持中心城市的发展，这是淮安迫切需要解决的问题。

与苏南“长三角”的差距，低效利用的土地等等，无疑成了淮安进行土地使用制度改革的动力。

据曲福田介绍，从2012年开始，淮安市就启动了土地使用制度改革调研;2014年3月，国土资源部批复“淮安市新型城镇化土地使用制度改革工作实施方案”。这个土改方案涉及功能片区“多规融合”工程等多个内容，而试行农村宅基地有偿退出机制是其中一个绕不开的重点。

就试行农村宅基地有偿退出机制，曲福田说，淮安市的做法是，选择有条件的镇、村或多个村民小组试行通过宅基地置换联合建设农村新社区，置换商品房、农民公寓房、物业或货币补偿，以达到节约集约利用土地的目的。

同时，淮安市也在尝试促进农村土地承包经营权流转。即鼓励农村集体经济组织成员“离土不离权”，采取转包、转让、出租、互换、入股等形式流转土地承包经营权。

此外，淮安市还选择数个重点镇，就推进集体建设用地使用制度改革进行封闭试点，探索集体经营性建设用地出让的市场运行、价格形成、权能界定和收益分配机制;探索城镇建设用地增加规模与吸纳农村转移人口落户数量挂钩，城镇化地区建设用地增加规模与吸纳外来人口进入城镇定居规模挂钩。

被安置村民住上联排别墅

农村宅基地有偿退出无疑是最受关注的一项改革，“广大农民退出宅基地之后，住哪?吃什么?”不说是农民自己，就是习惯了传统模式下思考农村问题的城里人可能也有疑问。

按照我国传统的农村模式，农民有承包地，有宅基地，承包地上种粮食，宅基地上自行建房，自行居住。这种农耕经济方式似乎也是农民应该有的生活。

然而，由于农民住宅分散，耕地被零散分开，特别是建设用地日益趋紧的当下，如何将农村土地高效利用是必须解决的一个突出问题。从国家层面，经过反复论证，宅基地退出是一个可行的办法。

严中富、蒋农梅是淮阴区古寨村的一对农民夫妻，2012年，宅基地退出后，他们搬迁到政府统一建设的新农村集中安置点。一家一个独门独院的两层楼房，在古寨村的农民集中安置点，记者看到，农民退出宅基地后住的统一安置房无异于城里的联排别墅。

虽然农民的身份未变，但是，严中富的生活已经完全城市化，150多平方米的两层楼房，与城里人无区别的卧室、厨房、抽水马桶，在严中富家里，已看不到耕作农民的痕迹。

今年59岁的郭文富说，靠土地流转的收入完全可以满足日常开销，“一年大概有一万多块钱，生活上完全没有问题”。郭文富说，住在这里蛮合他心意。

《法制日报》记者到郭文富家那天刚好是端午节，老郭的女儿特地赶回家与他们老两口一起过节，从郭文富满脸的笑容不难看出，他们对政府的这项土改措施打心眼里满意。

在古寨村农民集中安置点，《法制日报》记者私下走进多户安置农民的院子，有院子里放农具的，有种花养草的，也有将厨房建在院子里的……按照自己的意愿，古寨村的安置村民已经完全适应了这种新居住方式。

遵照农户意愿设计安置小区

淮阴区是淮安市宅基地退出的试点地区。之所以选择这一区域进行试点，淮安市国土资源局有关负责人说，主要是考虑到，淮阴区现有农村居民点存在户均占地面积大、楼房率低，交通不便等问题。据他介绍，经过国土资源部门调查摸底，淮阴区平房率在50%以上的地块达11.28万亩，涉及73009户，平房率达73.15%，户均占地达1.54亩。

事实上，建设农民安置小区并非一件简单事。安置小区既要适合农民居住，又要让农民满意确实需要下功夫。

据淮安市国土资源局有关负责人介绍，淮安市在农民安置小区的建设上确实没敢敷衍。“尤其是在新村建设上，无论是村庄规划、新房设计、公共设施、公益实施，都充分考虑了如何适应农民需求，包括贴近乡村文化。”这位负责人说，为了更大程度上让利于农民，淮阴区古寨乡在设计村民搬迁方案时不仅进行了充分的调研，还专门拨付50万元邀请上海博雅规划设计院在遵照农户意见的前提下对安置小区进行整体规划设计，村民综合服务中心、卫生服务中心、商务区和农民生活广场等配套设施一并纳入设计规划，力求建成户型让农民满意。

在淮阴区古寨乡九房村正在建设的农民安置点，淮阴区古寨乡党委书记罗来成告诉《法制日报》记者，2014年6月，九房村正式启动实施全村折旧工作。据他介绍，目前，九房村813户农户的拆迁工作已经基本完成，土地复垦也已进入尾声，预计可实现新增耕地面积1335亩。

除了实现新增耕地外，还置换出了大量的建设用地。淮安市国土资源局有关负责人说，淮安市为这些土地的利用设置了高门槛，“对落户经济开发区的项目，投资必须达到1亿元以上，每亩投资强度不低于280万元，容积率不低于1.0,亩均税收不低于20万元。”淮安市国土资源局有关负责人说，满足不了这些条件，不予供地。据他介绍，2012年以来，淮安市共核减项目用地规模2710亩，退回白酒、炼铝、废油加工等用地申请40个，节约土地2151亩。

农民退出宅基地后生活得到了合理安置，同时又增加了耕地，置换出了建设用地。淮安市的土地使用改革得到了农民的认同。在曲福田看来，它要归功于，淮安市推行土地使用制度改革以来始终没有偏离一个轨道，那就是，既要坚守耕地与生态红线，又必须充分尊重农民意愿。

尊重农民意愿保障农民权益

6月25日是第25个全国土地日，国土资源部为今天土地日制定的宣传主题是节约集约利用土地——推动土地利用方式根本转变。

目前，我国一些地方正在试点土地利用制度改革，这些改革措施包括农民宅基地退出制度以及城乡建设用地增减挂钩政策等。土地利用制度改革既是在积极探索土地节约集约利用的可行做法，也无一例外地会涉及农民的安置问题。

自从土地使用制度改革措施推出以来，无论国家层面还是国土资源部均在反复强调，要尊重农民意愿，不得强迫农民上楼，各地也出台一些措施要求，值得肯定的是，很多地方在土地利用制度改革过程中，就农民利益问题积累了不少好的做法，取得了成功经验。但是，个别地方也出现了强迫农民上楼、擅自改变农用地性质等问题，土地使用制度改革也因此受到质疑。

江苏省淮安市在进行土地使用制度改革过程中，始终将尊重农民意愿当作一个底线来对待，特别是在农民退出宅基地后，让农民住什么样的房子将决定权交给农民，这样做，不仅最大程度上满足了农民的需求，而且还可化解土地使用改革过程中可能产生的各种矛盾，更重要的是，让农民也成为土地使用改革的真正受益者。

淮安的经验证实，土地使用制度改革只有充分尊重农民意愿，这项改革才能进行得下去，才能赢得农民的理解与支持。农民的利益无小事，在进行土地利用制度改革过程中，切不可轻视农民利益。(本报记者郄建荣)