特困供养政策变形记

记者在多地采访发现，包括农村五保户、城市“三无”群众在内的特困供养群体供养水平普遍不足每天10元。然而，保障这一群体“吃穿住医葬”基本生存权利是地方政府义不容辞的职责。为此，各地民政部门纷纷想点子、搞变通，救助政策出现五花八门的变形；一些挪用资金、虚报数量等行为甚至涉嫌触及法纪红线。

变形记一——“空城计”。即通过虚报五保人员基数，套取国家资金。记者采访时注意到，有两个经济发展水平、人口基数接近的相邻县，其农村五保人员数量却相差一倍。民政干部坦言，其中缘由在于有的县“胆大”，虚报了基数。由于各级财政给民政拨款的方式，按基数乘以标准给钱，所以只有做大基数才有总量，做大总量才有结余的资金。

这种虚报基数的做法得到上级民政局默许和鼓励，甚至连五保数量“多报多少”也得到上级“建议指导”。结余资金主要用于原本需要县财政支出的事项，以及填补养老院建设维护资金缺口等，一定程度上能缓解县级财政压力。某县民政局救助股股长说：“由于这些资金并不落入个人口袋，大家上下一条心形成了默契，审计这么多次，还没有出过问题。”

但这样的解决办法总是不合规、不合法，该县民政局局长颇为担忧地说：“现在就是赌运气，查到哪个算哪个倒霉，查不到就烧高香。从长远来看，应该名正言顺规范政府的投入，杜绝弄虚作假，这样也可以防止部分干部犯错误。”

变形记二——“围魏救赵”。一些分散供养没有生活自理能力的老人，地方民政部门通过给这些救助对象邻居或亲友安排低保指标，鼓励他们帮助解决分散供养老人的护理问题。基层民政干部自嘲道，这也算是一种“政府购买服务”。

57岁的崔全友、何荣夫妇是一对农村五保夫妻，其中一人完全瘫痪，另一个半身不遂，生活不能自理。在两间低矮的砖土混建的小屋里，最值钱的物件是一只轮椅、一双拐杖，分别由当地残联和民政部门捐助。为解决其护理问题，县乡民政部门安排崔全友的同村侄女，以及崔家邻居轮流给他们送饭，每天两顿。其中崔家邻居原本够不上低保户标准，但当地也专门给他安排了一个低保指标，每年约2000元左右的补助，作为其照顾五保户的津贴。

在城市也存在这种情况。62岁患有精神疾病的高峻岭目前与自己的侄子和弟弟住在一个院里。当地为高峻岭的弟弟办理了低保，由其弟弟家每日给高峻岭送饭。街道办工作人员告诉记者：“按规定，我们这边一家是不能有两个人享受低保的，他们家情况特殊多给一个指标，算是对照顾五保户的补偿。”

民政局干部说，按说应该是让这些失能的人员住进养老院，由专门的人护理，但是养老院请不起护理人员，到了养老院也没人照料。我们现在只能拿“低保”的钱，到社会上去“购买服务”。虽然违规，但至少能保证这些五保户不至于被饿死。

变形记三——“瞒天过海”。“葬”是五保户“五保”的重要内容之一，有些省份规定，五保户死亡一次性发放丧葬费，但具体到县级则一直没有安排相应资金。有些地方的基层民政部门为解决这部分资金缺口，在农村五保供养对象死亡后，继续按月发放1年供养金，作为丧葬补助费。民政局干部说，一些查处的“死人吃五保”案例，除去一部分是违法虚报材料骗取资金外，还有很大一部分正是这种情况。

2013年底曾有媒体报道河南息县五保户“死一个才能顶一个”，也是在此背景下发生的。当地民政局干部介绍，每年年初做财政预算，当年供养多少五保户在此时人数就固化了。如果期间发生个别五保户死亡，其还将继续领取下一年供养金作为丧葬费。“有些困难群众急于抢占五保户指标，于是先垫资‘丧葬费’，结果形成了‘死一个顶一个’‘花钱买指标’的情况。”这名民政局干部说，“没有做到应保尽保是民政部门工作不足的地方，但是巧妇难为无米之炊；一些基层民政干部因此受到处分，也感到很委屈。”事件发生后，息县财政每年划拨70万元用于五保人员死亡后的丧葬费。

变形记四——“偷梁换柱”。即挪用其他资金用来保障五保户的救助供养。近年来敬老院建设方面中央财政投入几近空白，敬老院建设一直是地方政府，尤其是县乡财政的责任。于是县乡民政部门除了到处“化缘”，也打起了其他项目资金的主意。

如住建部门在农村实施危房改造，民政部门提出，农村首先是五保户的房子最差、最危险，但每户一万元左右的改造资金不够盖新房。以五保户名义申领危房改造资金，这部分资金集中起来，用来做敬老院建设资金。民政局干部告诉记者，50名五保户就能申请至少50万元资金，对于敬老院来说非常可观，但严格地讲这叫“挪用资金”，住建部门、民政部门在面临审计时将“难以过关”。采访中，一些敬老院建设项目进展到一半，因为审计部门的介入也不得不停下。

“挪用”不仅发生在敬老院建设方面，当农村五保对象生病、过节日或房屋倒塌及发生火灾时，民政部门也会动用救灾物款进行一定救济。因此，不少县民政部门的救助资金出现了“寅吃卯粮”的情况。

为什么会出现形形色色的政策变形？一些基层干部谈到，在特困人员供养方面，基层民政部门的“资源”与“责任”严重不对等，是导致供养政策扭曲变形的主要原因。

中部某省民政厅救助处干部告诉记者，民政部门在县一级是“弱势部门”，“弱势部门”照顾弱势群体，资金不足只能想一些辗转腾挪、不惜踩红线的办法，以完成“基本职责”。作为上级部门，对此也只能无奈默许。“自己下去检查的时候，对有些县里的做法虽然知道，但也只能是睁只眼闭只眼。”

另外，一些本该由地方政府承担的责任，也一股脑地推给民政部门，有的地方政府主要领导对特困群体关心了解不够。一位民政局干部告诉记者一个笑话：某政府主要领导在考察农村低保、五保公示栏时训斥当地民政局干部：“五保户一个月2200多元的供养经费，你们还把工作干成这个样子！”事实上，公示栏的2200元是五保户全年的供养经费而非每个月。这样的批评让基层干部们哭笑不得。

采访中，有基层民政干部向记者感叹：“挪用、虚报都是不得已，为给特困群众办点事，得拿自己的前途去冒险。一旦被发现，流汗后还要流泪。”随着近两年对涉及民生领域违法行为的查处力度加大，不少民政干部因此被问责、甚至被检察院起诉。他们的某些做法确实违法违纪，但我们更应该反思的是，导致这些问题的背后原因是什么？(半月谈记者 甘泉 鲍晓菁 高皓亮)